Hogere productiviteit van de overheid: wenselijk en haalbaar

Hogere productiviteit van de overheidEen hogere productiviteit van de overheid is wenselijk en haalbaar. Dat vereist meten en sturen. Zonder ingrijpen staat de productiviteit onder druk vanwege stijgende loonkosten. Wij presenteren een model om de productiviteit te verhogen. Dat vereist drie soorten ingrepen:

  1. Vermindering van productieverlies (overhead, ziekte, haperende ICT, …);
  2. Stimulerende maatregelen (gericht op innovatie, bevlogenheid, benchmarking van prestaties en verkorting van doorlooptijden) en
  3. Beheersing van kosten en tarieven voor burgers. Dit is een belangrijke aanvulling op het opgavegericht werken.

Lees of download dit artikel in PDF-vorm

Over de productiviteit van publieke organisaties horen we maar weinig. Toch is het een belangrijk thema: wat leveren ze voor het belastinggeld? In de bestuurlijke praktijk gaat het vooral over de publieke waarde en de dienstverlening aan de burger. De burger is echter ook belastingbetaler.

In de industrie is productiviteit een kernbegrip, essentieel voor het concurrerend vermogen van onze economie, dat indirect de ruimte voor loonstijgingen bepaalt. Dat heeft effect op de lonen in de arbeidsmarkt als geheel en daarmee ook in de publieke sector.

Wat is productiviteit en hoe kun je het beïnvloeden?

Productiviteit is de hoeveelheid output per euro kosten aan productiemiddelen2 . Bijvoorbeeld het aantal afgehandelde zaken bij de rechterlijke macht per bestede euro. Onderstaand schema geeft aan welke factoren de productiviteit verlagen dan wel verhogen. Het management vormt een belangrijke factor: afhankelijk van de kwaliteit daarvan stijgt of daalt de productiviteit. In de publieke sector mag productiviteit nooit het hoofddoel zijn. Het creëren van maatschappelijke waarde, de impact van de organisatie op de maatschappij, staat voorop.

Beïnvloeding van productiviteit
Beïnvloeding van productiviteit

Waarom leeft productiviteit niet in de publieke sector?

Meten en benchmarken wordt al snel afgedaan als New Public Management, iets van de jaren 90. Tegenwoordig gaat het om meervoudig sturen, een netwerkende overheid. Vreemd genoeg is prestatiemeting daar nauwelijks onderdeel van. Die neiging van elke trend om door te slaan, creëert een voedingsbodem voor de volgende trend. Kortom, de behoefte aan prestatiedata zal terugkeren. Dus is het beter prestaties te blijven meten, zeker in een tijd waarin big data het sleutelwoord is.

De productiviteit van de publieke sector als geheel is niet goed meetbaar en het meten ervan wordt steeds moeilijker. Ondertussen stijgen de kosten (CBS, 2019), wat de productiviteit onder druk zet. De collectieve lastendruk – het percentage van hun inkomen dat burgers verplicht afstaan – bedroeg in 2018 38,4% van het nationaal inkomen. Een record sinds het begin van de nieuwe meetmethode in 1995, waarmee Nederland zich in de top van de EU-landen bevindt. Vermeend en Van der Ploeg bestempelden het als hét kernprobleem van Nederland (Telegraaf, november 2018). Rabobank stelt dat daardoor het besteedbaar inkomen van huishoudens in de afgelopen veertig jaar nauwelijks is toegenomen en van inkomens lager dan modaal zelfs is afgenomen. Dat is nadelig voor de economie. Het sturen op collectieve lasten is niet eenvoudig. Diverse publieke organisaties mogen zelf hun tarieven bepalen. Vaak stijgen die veel meer dan de inflatie, zodat de lasten voor de burger toenemen. De vraag is echter of de productie mee is gegroeid en of deze organisaties dit wel voldoende meten en benchmarken. Kortom, alle reden om de productiviteit van publieke organisaties beter te gaan monitoren.

Hoe productief is Nederland?

De Nederlandse arbeidsproductiviteit groeide tussen 2003 en 2018 met 18% en zit daarmee volgens ABN AMRO boven het Europees gemiddelde. De verschillen tussen sectoren zijn enorm: van +30% (industrie, transport, agri) tot -23% (horeca). De zakelijke dienstverlening, die het meest vergelijkbaar is met publieke organisaties, groeide nauwelijks (+1%). Qua productiviteit per uur staat Nederland wereldwijd op de negende plaats (Expert Market).

Rabobank constateert dat onze lonen achterblijven bij de productiviteitsgroei. Het CPB heeft dit onderzocht (Policybrief 2018/12) en spreekt juist over een afzwakking van de productiviteitsgroei: tussen 1996 en 2007 lag het gemiddelde op 1,5% en sinds 2014 is dit 0,7%. Dat betekent veel minder ruimte voor loongroei, een internationale trend. De grote vraag is of die productiviteitsvertraging permanent is of dat de ICT-revolutie nog een doorbraak teweegbrengt. En vervolgens of de plus dan terechtkomt bij de medewerkers of vooral bij de aandeelhouders, zoals momenteel gebeurt bij Amerikaanse techbedrijven.

Hoe kun je de productiviteit van publieke organisaties verhogen?

IPSE/TU Delft heeft de productiviteitsontwikkeling onderzocht over de afgelopen dertig jaar binnen onderwijs, zorg, justitie&veiligheid en de netwerksectoren (energie, drinkwater en spoor). Centrale vraag was: welke maatregelen hebben een positieve invloed op de productiviteit? Productiviteit werd gedefinieerd als de geleverde productie per bestede euro, gecorrigeerd voor inflatie. De productie is gemeten met productindicatoren als kubieke meters water, kilowatturen elektriciteit en reizigerskilometers.

De analyse levert een interessant beeld op van de productiviteitsontwikkeling en het effect van overheidsmaatregelen daarop. Wel zijn meestal weinig kwantitatieve gegevens bekend over de kwaliteitsontwikkeling en veranderingen in de dienstverlening. In de kwantitatieve analyse wordt hiermee dan ook slechts beperkt rekening gehouden. De onderzoekers hebben dit ondervangen met een kwalitatieve indicatie van de mate waarin de resultaten een onder- of overschatting van de productiviteit geven. Hieronder de resultaten per sector.

Ontwikkeling productiviteit
Ontwikkeling productiviteit

Drinkwater, energie en spoorwegen

Deze drie sectoren zijn door hun netwerk kapitaalintensief en kennen een hoge productiviteitsgroei: 1,5 à 2% per jaar. Belangrijkste factor was de toenemende vraag (bijvoorbeeld door de OV-studentenkaart). Daarnaast speelde technologische en ICT-innovaties een belangrijke rol, vooral vanwege het kapitaalintensieve karakter van deze sectoren. Overheidsbeleid lijkt nauwelijks van invloed te zijn geweest, zoals verzelfstandiging en concurrentie. Schaalvergroting had een negatief effect. Benchmarking bij drinkwaterbedrijven had een positieve uitwerking. De sector is een goed voorbeeld: stijgende kwaliteit, dalende kosten, vooral bereikt via innovatie, leren van elkaar, druk op kosten en niet afgeleid door overheidsingrijpen.

Zorg

De productiviteit van ziekenhuizen is tussen 1980 en 2013 sterk gestegen, vooral als gevolg van medisch-technische innovaties en bekostigingsprikkels. Ziekenhuizen werden gestimuleerd om de verpleegduur te verkorten, wat is gelukt met innovaties. Ook in de GGZ nam de productiviteit substantieel toe. In de overige sectoren was er nauwelijks groei of zelfs een afname. IPSE concludeert dat deze cijfers een onderschatting zijn van de werkelijke ontwikkeling doordat de kwaliteit van zorg in deze periode gestegen is. Dit kwantificeren zij niet precies, maar leiden ze af op basis van literatuuronderzoek. De invloed van overheidsmaatregelen (budgettering, marktwerking, schaalvergroting) op de productiviteitsontwikkeling in de zorg was volgens IPSE beperkt.

Onderwijs

Het onderwijs laat een aanzienlijke productiviteitsgroei zien, vooral het hoger onderwijs en het mbo. Er is een duidelijke relatie met het gevoerde overheidsbeleid, zowel in positieve als negatieve zin. Met name gericht beleid was effectief, zoals de integrale aanpak om voortijdige uitval te voorkomen. Een toename van de productie blijkt te leiden tot een hogere productiviteit, omdat de capaciteit dan beter benut wordt. Het beperken van budgetten was effectief, maar daarbij geldt een ondergrens. Dit moet dan ook tot onderbouwde keuzes leiden rond dienstverlening en bedrijfsvoering. Niet effectief waren schaalvergroting en de lumpsumbekostiging. Belangrijk is dat het primair en voortgezet onderwijs extra taken hebben, zoals aandacht voor kinderen met problemen, hoewel dit niet goed meetbaar is. De grafiek geeft voor deze sectoren mogelijk dan ook een onderschatting van de werkelijke productiviteit.

Justitie en veiligheid

De productiviteitsontwikkeling tussen 1980 en 2016 bij politie en rechterlijke macht was negatief. In het gevangeniswezen was wel sprake van substantiële groei. Overheidsbeleid zoals schaalvergroting, prestatiebekostiging en autonomievergroting heeft niet bijgedragen aan de productiviteit. Volgens de onderzoekers speelt de wet van Baumol een rol. Deze wet stelt dat de productiviteit van de dienstensector moeilijk te verhogen is vanwege het arbeidsintensieve karakter, dit in tegenstelling tot kapitaalintensieve sectoren. Er zijn namelijk wel loonstijgingen, door stijging van de arbeidsproductiviteit in andere sectoren. Per saldo neemt de productiviteit daardoor af. Interessant is dat dit niet het geval was in het onderwijs en de zorg. De onderzoekers concluderen dat er bij politie en rechterlijke macht waarschijnlijk meer mogelijkheden waren om door innovaties de productiviteit te verbeteren. Dit is echter onvoldoende gebeurd.

Hoe voorkom je productiviteitsverlies?

Belangrijke bronnen van productiviteitsverlies bij publieke organisaties zijn ziekteverzuim, overhead en een lage bevlogenheid van medewerkers. De verschillen zijn groot, zo blijkt uit onderstaande diagrammen die de productiecapaciteit tonen voor een gemeente met een lage en een hoge overhead en ziekteverzuim. Een derde diagram geeft het gemiddelde voor gemeenten weer (cijfers Vensters 2018). In het gunstigste geval omvat de productiecapaciteit 75% van de formatie. Dus van elke 100 fte zijn 75 fte daadwerkelijk bezig met primaire taken. In het ongunstigste geval zijn dit slechts 48 fte. Het gemiddelde voor gemeenten is momenteel 66 fte. In de diagrammen is de bevlogenheid nog niet verwerkt. Werkplezier – een vrij goede indicator hiervoor – varieert bij gemeenten tussen 6,8 en 7,8.

Productiecapaciteit
Productiecapaciteit

Hierna lichten we toe hoe je de productiviteit kunt verhogen. Onze aanpak is geen haarlemmerolie en volstaat bijvoorbeeld niet bij overheidsorganisaties waar een opeenstapeling van beleidskaders heeft geleid tot een onwerkbare situatie.

Managen van overhead: zichtbaar maken, benchmarken, normeren, vereenvoudigen en toekomstgericht maken

Overhead wordt vaak gezien als het vet van de organisatie. Toch vervult het een belangrijke functie: het sturen en ondersteunen van het primair proces. Hoe organiseer je deze kostenkant van de strategische bedrijfsvoering optimaal? Benchmarkonderzoek laat grote verschillen zien in de omvang van de overhead tussen sectoren en tussen organisaties. Die blijken slechts beperkt te verklaren vanuit rationele factoren, zoals het dienstverleningsniveau of de aard van het primair proces. Doorgaans komen ze voort uit irrationele factoren: de overhead is historisch gegroeid, er was weinig financiële druk, processen kunnen veel strakker georganiseerd worden of zijn complexer georganiseerd dan nodig. Met de volgende stappen is winst te halen.

Stap 1: Maak omvang en waarde zichtbaar om overcapaciteit en kwaliteitsproblemen te ontdekken

Of mogelijk winst te behalen is, vergt een benchmark van de omvang en kwaliteit van de overhead, zoals Vensters voor Bedrijfsvoering. Deze gaat uit van een inmiddels landelijk geaccepteerde definitie. Zonder zo’n benchmark kampt de directie met een informatieachterstand. De omvang van de overhead wordt dan bepaald door minder rationele overwegingen, zoals het ontbreken van de noodzaak om te sturen. Daarna kun je onderzoeken of de waarde van de overhead in verhouding staat tot de kosten. Zo biedt een intern Klanttevredenheidsonderzoek (iKTO, onderdeel van Vensters) informatie over de tevredenheid van medewerkers over hun staf en ondersteuning.

Een ander goed instrument is de Overhead Value Analysis. Deze weegt voor geselecteerde overheadfuncties de kosten af tegen de waarde. Maatwerk, waarbij interviews met aanbieders en afnemers van de diensten een belangrijke rol spelen. De waarde en kosten van de overhead moeten dus zichtbaar worden voor de organisatie als geheel, niet alleen voor enkele onderdelen zoals nu vaak het geval is. Fysieke zichtbaarheid van de overhead, bijvoorbeeld wanneer ze op een bepaalde verdieping zijn gehuisvest, zorgt voor natuurlijke druk. Voor de kwaliteit is tevens fysieke nabijheid van belang: men blijkt tevredener over medewerkers die men regelmatig ziet en spreekt, dan over afdelingen die ondergebracht zijn in een hoofdkantoor elders. Deze fysieke nabijheid is overigens ook te organiseren, bijvoorbeeld door wekelijks een of twee dagen bij de interne klant aanwezig te zijn. De benchmark en verdiepende onderzoeken resulteren idealiter in een norm voor de overhead, waar vervolgens op gestuurd kan worden. Zonder deze sturing blijkt vaak sprake van autonome groei.

Stap 2: Vereenvoudig de organisatie

Hierbij gaat het zowel om de inrichting, de aansturing als de schaalgrootte, waarbij de complexiteit van de organisatie steeds centraal staat. Dat is dé grote vijand van een goed georganiseerde overhead. Eenvoudig en helder organiseren voorkomt dat je allerlei overleggremia in het leven moet roepen. Vooral grote organisaties hebben te kampen met een woud aan gremia om zaken te beheersen en af te stemmen. De eerste afweging betreft de schaalgrootte. Veel organisaties hebben in de afgelopen decennia gekozen voor schaalvergroting, in de veronderstelling dat dit leidt tot schaalvoordelen in de overhead. Die blijken er echter niet te zijn. De optimale schaalomvang wordt al bereikt bij een organisatieomvang van 300 fte. En zelfs daaronder zijn eventuele schaalnadelen eenvoudig op te lossen. Grote organisaties ondervinden wel belangrijke schaalnadelen, vooral bij een omvang boven de 1.000 fte.

Tweede punt is de inrichting van de overheadfuncties in de organisatie: een centrale overheadafdeling of ook nog decentrale. In de praktijk blijkt dat ook bij een grote organisatie een centrale positionering van de overhead goed kan werken. Wel kunnen zich dan problemen voordoen wanneer het een zeer heterogene organisatie betreft, waar veel specifieke kennis van het primair proces nodig is. Dan is zaak voor- en nadelen zorgvuldig af te wegen.

Derde punt is de aansturing. Er zijn drie opties: centrale sturing, interne marktwerking (en dus ook interne doorbelasting) of centrale sturing met periodiek overleg tussen aanbieders en afnemers van overheaddiensten. Wat optimaal werkt, kan per dienst verschillen. Interne doorbelasting leidt bij publieke organisaties doorgaans niet tot meer efficiency, wel tot veel administratieve rompslomp. De tussenvorm blijkt goed te kunnen werken. Dan moet het contact wel goed georganiseerd en het beleid omtrent de dienstverlening helder geformuleerd zijn. Verder kan een omvangtarget goed werken, mits deze reëel en goed onderbouwd is. Meer overhead blijkt namelijk vaak niet te leiden tot een hogere productiviteit of kwaliteit. Er is wel een minimumomvang, waaronder de organisatie niet meer goed functioneert.

Stap 3: Ontwikkel richting de toekomst

Technologische ontwikkelingen hebben invloed op de aard en omvang van overheadfuncties. Dat maakt het belangrijk om voortdurend vooruit te kijken: welke technologische ontwikkelingen doen zich voor? Wat betekent dat voor onze organisatie? Per saldo zullen de ICT-kosten toenemen. Dit kan, indien goed gemanaged, het formatiepercentage in overheadfuncties reduceren. Per saldo is de verwachting dat een beperkter aantal functies resulteert, maar wel van een hoger niveau.

Het verdient aanbeveling om een stuurgroep digitale transformatie in het leven te roepen, met vertegenwoordigers vanuit directie, staf- en lijnmanagement. Deze stuurgroep stuurt de digitale transformatie: hoe krijg je de medewerkers mee? Hoe houd je de regie over ICT-ontwikkeling in de organisatie? Hoe blijf je in verbinding met de omgeving? Hoe maak je je rol waar als inclusief werkgever? In praktische zin beoordeelt de stuurgroep businesscases die worden ingediend vanuit staf en lijn. Daarnaast kan een mobiele projectgroep samen met de reguliere medewerkers nieuwe processen stroomlijnen.

Efficiency is overigens niet het enige probleem van een hoge overhead. Het kan ook resulteren in een overmaat aan kaders en regels. Dat leidt tot tijdverlies en frustratie bij medewerkers in de lijn. Het stellen van kaders is een natuurlijk proces: ook de bedrijfsvoering wil zich immers graag productief maken. De remedie ligt in de genoemde inrichting en aansturing. Kern is dat de relatie met de lijnmanagers, die jaarlijks overleg over omvang en kwaliteit van de bedrijfsvoering, goed is vormgegeven. Dat overleg heeft alleen zin wanneer de juiste informatie op tafel ligt: een iKTO-meting van de tevredenheid over de staven en een benchmark van de omvang.

Datagedreven reduceren van ziekteverzuim

Vanuit Vensters zien we grote verschillen in het ziekteverzuim tussen organisaties. Diverse waterschappen zitten rond van de 3,5%. Tegelijk is het gemiddelde van gemeenten gestegen naar 5,8% in 2018. In duidingsgesprekken met MT’s van gemeenten valt op dat men een niveau van 5-7% normaal is gaan vinden. Een deel daarvan is echter wel degelijk beïnvloedbaar. Bijvoorbeeld door het naleven van een strakker verzuimprotocol (altijd telefonisch melden bij de leidinggevende), door signalen uit medewerkersonderzoek op te pakken, door frequent ziekmelders te identificeren en het gesprek aan te gaan en door te werken aan een gezonde cultuur. Daarom zijn we een pilot gestart om met datascience het ziekteverzuim te onderzoeken.

Verkorten van doorlooptijden en processen lean inrichten

In de industrie staat productiviteit hoog in het vaandel, vanwege internationale concurrentiedruk. Onder de vlag van Operational Excellence is doorlooptijdverkorting het hoogste doel, omdat dit zowel kwaliteit als procesbetrouwbaarheid afdwingt9 . Dingen moeten direct goed gaan, dat vereist nauwkeurigheid en het vermijden van fouten en verspilling. Het resultaat is een hoge kwaliteit tegen lage kosten. Werken aan een kortere doorlooptijd dient dus verschillende doelen. Dit vereist analyse van doorlooptijden om de oorzaken van variatie in de doorlooptijden (lees: verspilling) te achterhalen. Dat is de brug naar lean, een managementfilosofie die zich richt op het elimineren van verspilling. Denk aan complexiteit, gebrekkige processen, fouten, onnodige bewerkingen en wachttijden. Dat vraagt zowel een harde insteek (prestatie-indicatoren, benchmarks) als een zachte: een cultuur gericht op voortdurend verbeteren en het snel leveren van de juiste kwaliteit.

Voor een toelichting op de twee andere maatregelen, benchmarken en innoveren, verwijzen wij naar de instrumenten en literatuur aan het eind van dit artikel.

Slotvraag: leidt Opgavegericht Werken tot meer productiviteit?

Daar zijn ons op dit moment geen onderzoeken over bekend. Dat komt mede doordat Opgavegericht Werken op gespannen voet lijkt te staan met zaken meten. Bij Opgavegericht Werken handelt de overheid steeds meer als partner in netwerken. Dat vraagt, zo stelt Jan Herman de Baas in zijn boek ‘Voorbij de eeuw van de bureaucratie’, om een omslag van regelorganisatie naar casusorganisatie. Een opdracht wordt toegekend aan een professional, een projectleider, die een mandaat krijgt en zelf een afweging mag maken en daarover achteraf verantwoording aflegt. Uitgangspunt is niet het toepassen van regels, maar maatwerk. Het lijkt op jurisprudentie in de rechtspraak. Het concept is populair bij overheden, niet bij uitvoeringsorganisaties. Begrijpelijk, aangezien vooral complexe vraagstukken zich hiervoor lenen. Om te voorkomen dat het te vrijblijvend wordt en de capaciteit meer groeit dan nodig is, zijn strakke kaders nodig. Opgavegericht werken biedt kansen om productief te werken, maar kent dus ook een belangrijk risico, zeker in een setting waarin natuurlijke druk op financiële middelen ontbreekt.

Samengevat: wat kunt u doen?

Een productieve organisatie vraagt om drie soorten maatregelen: verminderen van productieverlies, stimulerende maatregelen en beheersing van kosten en tarieven voor burgers. In de volgende tabel staan de interventies die daarbij horen. Als geheel is een flinke winst mogelijk!

Wat kunt u doen?

geschreven door:Mark Huijben en Johan Strieker